Concordancia: Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Universidad Nacional de la Plata. Instituto de Derecho Social (Del trabajo y la previsión) - Revista La Defensa Nº XVII Marzo 2018
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Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Universidad Nacional de la Plata.
Instituto de Derecho Social (Del trabajo y la previsión)
La Plata, 14 de marzo de 2017.
Dictamen sobre la validez constitucional de la ley 27.348, que reforma y complementa la ley 24.557.
· La ley 27.348, en tanto mantiene el esquema de seguro privado a cargo de sociedades anónimas[1] (o, en su caso, del propio empleador autoasegurado), continua violando el programa constitucional que impone la creación de un seguro social obligatorio a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica administrada por los interesados y con participación del Estado (conforme art 14 bis C.N.).
· El acceso a la justicia constituye un derecho fundamental de todo ser humano en una sociedad libre y democrática. Desde el punto de vista constitucional el derecho de acceso a la justicia, encuentra su justificación en el derecho de defensa (18 C.N.) y el correlativo de derecho de “acceso a la jurisdicción” que el mismo contempla como presupuesto de su ejercicio.[2]
· Ese derecho, de primera generación y de contenido no patrimonial, es considerado preferente en el marco de las sociedades modernas y no admite restricciones. Cualquier restricción que lo afecte se debe presumir inconstitucional.[3]
· Algunas provincias, como la de Buenos Aires (art. 15 Const. Pcial.), la de Neuquén (art. 58 Const. Pcial.) o la de Entre Ríos (art. 65 Const. Pcial.), expresamente garantizan el “acceso irrestricto a la justicia”. Ante tal terminante y enfática garantía, es evidente que la adhesión que sugiere a las provincial la ley 27.348 sería contraria a sus propias constituciones locales, y por lo tanto claramente violatorio de ellas.
· También los instrumentos internacionales que integran el bloque de constitucionalidad federal desde el reforma del año 1994 (art. 75 inc., 22 C.N.). se refieren expresamente a este derecho en las numerosas normas (art. XVIII D.A.D.D.H.[4]; arts. 8 y 10, D.U.D.H.[5]; arts. 2.3 “a” y 14.1 PIDCP[6]; arts. 8.1 y 25.1 C.A.D.H.[7]), que garantizar a cualquier persona en condiciones de igualdad, el acceso a un tribunal de justicia independiente e imparcial para la determinación de sus derechos de cualquier índole, incluso laborales.
· Las Comisiones Medicas por las que se pretende obligar a transitar a todo trabajador para la determinación de sus derechos frente a un infortunio del trabajo, no constituyen órganos imparciales ni independientes. No son independientes porque se sitúan en la órbita del Poder Ejecutivo Nacional, y no son imparciales porque se solventan con financiamiento de las propias ART. Así lo dispone expresamente la Resolución de la SRT N° 1105-2010.
· Además, sus miembros no gozan de estabilidad propia como los integrantes del poder judicial, sino que se vinculan con contratos de trabajo privados regidas por la LCT, y sin estabilidad.
· Este derecho de acceso irrestricto a la justicia independiente e imparcial es especialmente protegido por las normas fundamentales que integran el bloque de constitucionalidad (art. 75 inc. 22 C.N.), cuando es ejercida por sujetos en situación de vulnerabilidad.[8] El trabajador accidentado y/o su derechohabiente se consideran incluidos en esta categoría, de extrema vulnerabilidad.[9]
· La norma en cuestión es contraria también a la Constitución Nacional en cuanto manda a asegurar el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la misma y por los tratados internacionales (lo que incluye lógicamente el acceso irrestricto a la justicia) en particular respecto de las “personas con discapacidad” (art. 75 inc, 23 C.N.)
· Por lo tanto, al juzgar sobre la constitucionalidad de la ley 27.348 se debe tener en cuenta que el trabajador accidentado es sujeto de diversas órbitas de protección, en primer lugar en cuanto trabajador beneficiado por el principio protectorio (14 bis CN); en segundo lugar, en cuanto sujeto ser humano portador de una incapacidad (art. 16, 43, 75 inciso 22 y 23 CN).
· La ley 27.348, constituye una restricción al derecho del trabador accidentado de acceder a la justicia, que se basa precisamente en su doble condición de vulnerabilidad, en cuanto a trabajador y en cuanto incapacitado. En ese sentido, viola el principio protectorio del art 14 bis y el de igualdad y no discriminación (16 y 43 CN).[10]
· Se trata de una severa restricción del derecho de acceso a la justicia para el trabajador lesionado y no de una mera dilación del inicio del trámite judicial (como en el caso de la conciliación). Se pretende sustituir el trámite judicial por otro proceso jurisdiccional administrativo, que pretende arribar a una cosa juzgada, y que en ningún caso permite, según su esquema, que el trabajador acceda a un proceso de cocimiento pleno, sino solamente recursivo.
· Se debe tener presente que el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a órganos de la administración desconoce lo dispuesto en los arts. 18 (que garantiza la defensa en juicio de la persona y sus derechos), y 109 (que prohíbe en todos los casos al Poder Ejecutivo ejercer funciones judiciales) de la Constitución Nacional.
· Al respecto, la Corte Suprema, luego de sentar ese principio prohibitivo, ha dicho que solo se puede excepcionar si se tratara de organismos de la administración cuya independencia e imparcialidad estén aseguradas, y siempre cuando el objetivo económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlos (y restringir así la jurisdicción que la Constitución Nacional atribuye a la justicia ordinaria) haya sido razonable y, además, sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente” (CSJN, Ángel Estrada 5/4/2005, FALLOS 328.651).
· Sin embargo -aclara la CSJN- “no cualquier controversia puede ser válidamente deferida al conocimiento de órganos administrativos con la mera condición de que sus decisiones queden sujetas a un ulterior control judicial suficiente.” Ello, porque se trata de un avance indebido sobre las atribuciones que el art. 116 de la Constitución Nacional define como propias y exclusivas del Poder Judicial.
· Partiendo de esa doctrina constitucional, no existe justificación alguna para la existencia de las comisiones médicas, puesto que no regulan ningún servicio público o actividad del mercado que requiera conocimientos especiales. Es aún menos razonable atribuirles la posibilidad de dictar actos administrativos de naturaleza jurisdiccional en expresa violación del art. 109 de la C. N. Su función puede ser llevada a cabo por peritos en cada juicio particular.
· Las comisiones médicas favorecen el interés de particulares en contra de lo dispuesto en la Constitución y los tratados internacionales. Conforme a estas normas fundamentales, el interés público esencial es la defensa de los derechos del trabajador a los que esta ley manifiestamente se opone. (art 14 bis, PDESC).
· Expresamente los arts. 5, 121, 122, 123 y 124 de la Constitución Federal definen que una de las características esenciales del sistema federal argentino es que las provincias ejerzan su poder judicial en materia local y de derecho común. El artículo 124 deja claro que si se crean órganos regionales son a iniciativa de las Provincias.
· Las Comisiones Medicas, no fueron creadas para juzgar a particulares, sino para la determinación de los derechos previsionales de las personas frente a la administración. La ampliación de competencia que le atribuyen las leyes 24.557 y 27.348 no guarda relación con la finalidad específica para la cual han sido creadas por la ley 24.241[11].
· Lejos de obedecer al principio protectorio del trabajador, el sistema diseñado por las leyes 24.557 y 27.348 pretende establecer un fuero de privilegio en favor de las ART, para que las mismas sean juzgadas por “comisiones especiales” en perjuicio de las atribuciones conferidas a los jueces ordinarios. Viola la prohibición expresa del art 18 de la CN y el art 14 bis al establecer una preferencia legal invalida. La indelegabibilidad de las funciones judiciales de ese tipo, no puede ser desconocida y violada, mediante adhesiones a un régimen legal que se funda en burlar a los arts. 1, 5 y 109 de la Constitución Nacional.
· Por lo demás, aun cuando las provincias adhiriesen (de forma inconstitucional) la Nación no podría ser juzgada por las provincias. Por lo tanto siendo la jurisdicción federal improrrogable por razones de orden público conforme los arts. 116 y 117 de la C.N., leyes reglamentarias y jurisprudencia pacífica, sus decisiones deberían ser apeladas ante un Juzgado o Tribunal Federal. Lo que implica una inconsistencia lógica:no puede demandarse la nulidad de un acto administrativo emitido por un órgano federal ante la justicia provincial.
· En suma, claramente el juez competente en esta materia es el juez provincial (75 inc. 12) con lo cual no puede existir un órgano administrativo creado por la Nación que le sustraiga competencias al juez de provincia. Ni tampoco un acto administrativo de un órgano federal puede ser anulado por un juez provincial.
· Por otra parte, al atribuir competencia a organismos administrativos la legislación examinada no sólo viola el derecho constitucional del acceso a la justicia y la distribución de competencias entre estado federal y estados provinciales, sino también, la garantía constitucional de la jurisdicción laboral especializada. La inocultable intención de esa legislación (que profundiza así la misma ideología neoliberal (y antilaboral) que justificó la sanción de las leyes 24.557 y 26.773, no es otra que reducir las garantías de los trabajadores por conducto de despojar a la Justicia del Trabajo de una de las atribuciones que originaron su creación y justifican su existencia: resolver las cuestiones vinculadas a los accidentes y enfermedades laborales.
· En ese sentido, no es posible ignorar que el sistema garantista de los derechos de los trabajadores que implementó el Derecho del Trabajo desde su nacimiento como rama jurídica autónoma se apoyó no sólo en el dictado de normas sustanciales de carácter protectorio, sino también, como indispensable complemento de aquéllas, en el establecimiento de reglas adjetivas igualmente específicas (Derecho Procesal del Trabajo) y en la creación de órganos jurisdiccionales especializados a cargo de jueces sensibilizados con la cuestión social (Justicia del Trabajo), consagrando así una garantía de la jurisdicción social.
· Esa garantía tiene rango supra legal en la Argentina, a tenor de lo que prescribe el art. 36 de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales: "En cada Estado debe existir una jurisdicción especial de trabajo y un procedimiento adecuado para la rápida solución de los conflictos". Asimismo, en varias provincias, como la de Buenos Aires tiene jerarquía constitucional, en tanto el art. 39 ap. 1 de la Constitución bonaerense consagra el deber estatal de "establecer tribunales especializados para solucionar los conflictos de trabajo", lo que ha llevado a la Corte provincial a señalar que los trabajadores bonaerenses gozan de"la garantía constitucional de someter sus reclamos a tribunales especializados para solucionar los conflictos de trabajo” (S.C.B.A., 31/8/2011, "Villalón, Juan Carlos c/ Lastra, Tomás Federico").
· Precisamente por ello, los tribunales más importantes del país han desactivado todo el sistema de competencia establecido en la Ley de Riesgos del Trabajo y sus reformas.
· En esa línea, la Suprema Corte bonaerense ha descalificado todo el sistema competencial establecido por la L.R.T.. Así, tras haber ratificado de entrada la competencia de los Tribunales del Trabajo para intervenir en las acciones comunes por accidentes (SCBA, 30/9/1997, "Alcaraz c/Fapiquin SA", publicada en Trabajo y Seguridad Social, 1999, 373; SCBA, 29/12/1998, "Mardones c/Erviti Hnos. SRL"), y extender ese criterio a las acciones especiales fundadas en la ley 24.557, declarando la inconstitucionalidad del su. art. 46 (SCBA, 23/4/2003, "Quiroga, Juan Eduardo c/ Ciccone Calcográfica SA", publicada en Derecho del Trabajo, 2003-A, 884), no sólo descartó la pretendida aplicabilidad de la doctrina de los "actos propios", habilitando la intervención de la justicia del trabajo aun cuando el trabajador hubiere concurrido a las Comisiones Médicas (SCBA, 24/9/2003, "Romero c/Conarco Alambres y Soldaduras SA"), sino que posteriormente declaró la inconstitucionalidad de los arts. 8.3, 21 y 22 de la ley 24.557 (SCBA, 8/6/2005, "Rufino c/ Provincia ART SA"), criterio que adoptó aun de oficio (SCBA, 21/12/2005, "Zabala c/ Nuevas Cristalerías Avellaneda") e incluso antes de la traba de la litis (SCBA, 17/5/2006, "O., D", c/ "A.C."). Posteriormente, declaró inaplicable en el ámbito provincial la atribución de competencia a la justicia civil efectuada por el art. 46.2 de la LRT (SCBA, 26/11/2008, "E., d." s/ Medidas preliminares"), declaró inconstitucional el art. 6.2 b) de la ley 24.557 (mod. por DNU 1278/2000), en cuanto atribuye a las Comisiones Médicas la potestad de definir si una enfermedad no listada debe ser resarcida, competencia que asignó igualmente a la justicia laboral (SCBA, 22/12/2010, "Gómez c/ Esso Petrolera Argentina SA"), a quien también declaró competente para definir el importe salarial con arreglo al cual deben determinarse las indemnizaciones tarifadas (SCBA, 31/8/2011, "Villalón c/ Lastra").
· Del mismo modo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró la inconstitucionalidad del art. 46 de la ley 24.557 y convalidó la competencia de la justicia ordinaria laboral provincial -en un caso en que el trabajador había reclamado directamente ante los tribunales laborales, sin pasar por las Comisiones Médicas- en el leading-case “Castillo” (CSJN, 7/9/2004, "Castillo, Angel s. c/Cerámica Alberdi S.A.", publicado en La Ley, 2004-F, 131), en el que confirmó la sentencia de la Suprema Corte de Mendoza, criterio que reiteró poco tiempo después al convalidar la sentencia dictada por la Suprema Corte de Buenos Aires en el citado caso "Quiroga" (CSJN, 15/2/2005, "Quiroga, Juan Eduardo c/ Ciccone Calcográfica").
· Más adelante, el Alto Tribunal extendió esa solución a los casos en los cuales el trabajador, en lugar de deducir la acción especial directamente ante los tribunales laborales, había transitado previamente por las Comisiones Médicas, para posteriormente desandar ese camino y recurrir ante la justicia ordinaria, lo que evidencia que no es admisible asignar efectos de cosa juzgada a lo decidido por las Comisiones Médicas, como inconstitucionalmente lo establece la ley 27.348. Así, en el precedente "Venialgo" (2007), revocó la sentencia que había declarado la incompetencia de la justicia del trabajo en el entendimiento que, habiendo el trabajador concurrido a la Comisión Médica, debió recurrir sus decisiones ante la justicia federal de la seguridad social, razonamiento que fue descalificado por el Alto Tribunal (CSJN, 13/3/2007, "Venialgo, Inocencio c/Mapfre Aconcagua ART", publicado en La Ley On Line, AR/JUR/12212/2007). Dicha solución fue reiterada poco tiempo después en el fallo "Marchetti" (2007), en el cual, resolviendo un conflicto negativo de competencia entre la Justicia Nacional del Trabajo y la Justicia Federal de la Seguridad Social, convalidó lo resuelto por esta última, declarando la competencia de la justicia del trabajo con base en la doctrina mencionada (CSJN, 4/12/2007, "Marchetti, Néstor Gabriel c/ La Caja A.RT. S.A.", publicado en La Ley On Line, AR/JUR/10863/2007. Criterio que fue vuelto a confirmar por la Corte al fallar el caso "Obregón" (2012), en el cual, revocando la sentencia del Tribunal Superior de Córdoba que había confirmado el fallo de Cámara que rechazó las prestaciones de la ley especial porque el trabajador no había agotado la vía de revisión allí prevista, aplicó la doctrina de "Castillo", y recordó que la competencia de la justicia provincial no está supeditada al paso previo por las Comisiones Médicas (CSJN, 17/4/2012, "Obregón, Francisco Víctor c/ Liberty ART", publicada en Derecho del Trabajo, 2012,1865).
· Más aún: al resolver la causa "Sotelo" (2009), la Corte ratificó categóricamente esa doctrina, revocando la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Misiones que declaró la incompetencia de la justicia provincial para entender en una acción común por accidente de trabajo en virtud de que no había sido descalificado el procedimiento ante las Comisiones Médicas regulado en el art. 21 de la LRT. Luego de ratificar la doctrina de "Castillo", la Corte (por remisión al dictamen de la Procuración) no sólo dio a entender que la inconstitucionalidad del art. 46 declarada en el referido precedente debía ser extendida a sus artículos 21 y 22, sino que, concluyó que la causa debía ser sustanciada por "la justicia laboral de la Provincia de Misiones", lo que evidencia que en este caso la Corte no sólo fijó doctrina respecto a la competencia funcional de la justicia provincial (en detrimento de la federal), sino que dio un paso más, resolviendo que, dentro del poder judicial provincial, la competencia material correspondía a la justicia del fuero laboral (en detrimento del fuero civil., CSJN, 13/10/2009, "Sotelo, Rodolfo c/Gonzálvez, José Carlos y otros").
· Finalmente, un último dato que corrobora la inexpugnable tendencia de la Corte Federal a desactivar el ataque a la justicia de trabajo que efectuó la ley 24.557 es aquél que indica que le ha atribuido la competencia a los jueces laborales provinciales incluso en casos en los cuales los propios trabajadores, siguiendo al pie de la letra el procedimiento ante los organismos previstos en los arts. 21, 22 y 46 de la ley 24.557, dedujeron no ya acciones autónomas comunes o especiales, sino "recursos de apelación" de lo decidido por las Comisiones Médicas ante la justicia federal, en los términos del art. 46.1 de la L.R.T. y el decreto 717/96 (CSJN, 8/2/2005, "Ramos, Ariel c/ Comisión Médica nº 13 de Bahía Blanca s/apelación"; CSJN, 3/5/2005, "Melchior, Laura Noemí s/apelación dictamen de comisión médica”; entre muchas más).
· Finalmente en orden las reformas de tipo sustantivas que la ley incorporada, cabe señalar que resulta positivo el intento de traer a valor presente el salario del trabajador. Sin embargo, el desconocimiento conceptual de la deuda indemnizatoria laboral, como obligación de valor, lleva al legislador a continuar aplicando el sistema nominalista, morigerado mediante engorrosos ajustes, que bien pudieron evitarse con el simple recurso de aplicar el criterio del art. 208 de la Ley de Contrato de Trabajo para la determinación del valor actual del salario, respetando la regla de la norma más favorable.
· El artificio legal impuesto para legitimar la reparación tarifada, en cuanto la misma pueda ser probado que es irrazonable y mezquino, en relación a créditos de carácter alimentario, sigue siendo violatorio de la regla general de derecho “alterum non laedere”, consagrada en el art. 19 de la Constitución, nacional conforme la doctrina de la Corte, sentada en el caso “Aquino”, en septiembre del 2014.
· Por lo tanto, hasta tanto el Poder Legislativo cumpla con el mandato constitucional de establecer un verdadero sistema garantista de prevención y reparación de los daños derivados de siniestros laborales, se impone descalificar la validez constitucional de la ley 27.348 en los aspectos mencionados.
Ricardo J. Cornaglia (Director); Juan Ignacio Orsini (Secretario), Eduardo Curutchet; Juan J. Formaro, Miguel Berri, Moisés Meik, Rodolfo Martiarena, Oscar Zas, María Paula Lozano, Facundo Gutiérrez Galeno, Juan Amestoy, Fabio Arechavala, Mariano Puente, Andrés Eduardo Ocampo, Paula Ayoroa.
[1] Se trata de empresas guiadas por la lógica de la maximización de beneficios, los que se logran a partir de retacear las indemnizaciones a los trabajadores infortunados.
[2] En tal sentido la Corte Suprema ya en el año 1977 había afirmado que la garantía de defensa en juicio, se integra también con “el derecho a una rápida y eficaz decisión judicial” (Fallos 298-312).
3 Es criterio jurisprudencial que esa presunción solo podría ser revertida por una prueba concluyente de que existe un sustancial interés estatal que la justifique y a su vez que el medio elegido promueva efectivamente ese fin y, además, si que no existen otras alternativas menos restrictivas para los derechos en juego que las impuestas por la regulación cuestionada (conf. criterio C.S.J.N., en “Hooft, Pedro Cornelio Federico c/Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, sentencia del 16-11-2004, cuya mayoría componen los Dres. Petracchi, Fayt, Maqueda, Zaffaroni y Highton de Nolasco; Fallos 322:3034). Pero esa restrictiva excepcionalidad no puede jugar en relación a los derechos humanos y sociales fundamentales y su amparo en estado de necesidad.
[4] D.A.D.D.H, Artículo XVIII “Toda persona puede recurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo debe disponerse de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente.
[5] D.U.D.H., Artículo 8 “Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribunales competentes que la amparen contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley”; Artículo 10 “Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial”
[6] PIDCP, Art. 2.3 “Cada uno de los Estados partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que: a) Toda persona cuyos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violadas, podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando la violación hubiera sido cometida por personas que actuaran en ejercicio de sus funciones oficiales.”; Art. 14.1 “Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con la debidas garantías por un tribual competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil...”
[7] C.A.D.H. Art. 8.1 “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”; Arit.. 25.1 “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra los actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley ola presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejerció de funciones oficiales”
[8] La convención de la ONU sobre los derechos de las personas con discapacidad, ratificada por ley 26.378, dispone en su art. 13.1: “Los Estados Partes asegurarán que las personas con discapacidad tengan acceso a la justicia en igualdad de condiciones con las demás”.
[9] La Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad dispone en su ART 1. 1. “Discapacidad. El término "discapacidad" significa una deficiencia física, mental o sensorial, ya sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una o más actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o agravada por el entorno económico y social.”
[10] La misma Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad aclara en su art. 1.2 “Discriminación contra las personas con discapacidad. a) El término "discriminación contra las personas con discapacidad" significa toda distinción, exclusión o restricción basada en una discapacidad, antecedente de discapacidad, consecuencia de discapacidad anterior o percepción de una discapacidad presente o pasada, que tenga el efecto o propósito de impedir o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por parte de las personas con discapacidad, de sus derechos humanos y libertades fundamentales.”
[11]En ese sentido dispone la CSJN en el precedente “Ángel Estrada”: que la jurisdicción de las agencias se circunscribe a las materias que configuran "el corazón" de las tareas que tuvo en miras el Congreso que las emplazó.